Desmistificando os mitos sobre a política comercial dos Estados Unidos

“Como se costuma dizer na minha terra natal, Cape Cod, a maré alta levanta todos os barcos”, declarou o presidente dos Estados Unidos John F. Kennedy várias vezes durante a década de 1960. Essa metáfora pitoresca resume as premissas subjacentes à política comercial americana desde o Plano Marshall, em 1948, e tem servido como eixo central da estratégia de competitividade dos Estados Unidos desde então. Kennedy estava certo: um sistema comercial global livre e justo pode resultar em ganhos econômicos para todos. Fronteiras abertas permitem que as empresas cresçam em mercados estrangeiros e, simultaneamente, garantem que os negócios permaneçam competitivos no mercado interno. É por isso que os formuladores de políticas dos EUA tradicionalmente instam os países em desenvolvimento a reduzir as barreiras tarifárias e não tarifárias, muitas vezes despertando sua ira. Poucos poderiam contestar essa lógica quando, de 1980 a 2000, a maior economia do mundo cresceu tão rapidamente quanto todas as outras nações, em média. No entanto, os céticos em relação ao livre comércio têm ganhado influência na última década. A mais longa expansão pós-guerra nos Estados Unidos, de 1991 a 2000, chegou ao fim quando o colapso das empresas ponto com levou a uma recessão na qual o setor manufatureiro americano perdeu quase 3 milhões de empregos. Uma economia lenta (o crescimento do PIB foi em média de 2,3% entre 2000 e 2007) e o rápido desenvolvimento dos mercados emergentes reduziram a participação dos Estados Unidos no PIB global em cerca de 10%. Os Estados Unidos experimentaram grandes déficits comerciais e aumentos rápidos nas importações de países em desenvolvimento, particularmente da China. Não é de surpreender que muitos americanos atribuam a culpa pelo declínio de seu país ao livre comércio. O Wall Street Journal informou que , entre os americanos que ganham US$ 75.000 por ano ou mais, 50% afirmam agora que os acordos de livre comércio prejudicaram os Estados Unidos, um aumento em relação aos 24% registrados em 1999. O crescimento da terceirização no exterior de serviços empresariais pela internet aumentou a tensão. Se o crescimento dos países em desenvolvimento está prejudicando os EUA, a lógica diz que isso justificaria o uso de uma política comercial protecionista que preservaria a renda americana, mantendo o resto do mundo pobre. A crescente oposição à política comercial dos Estados Unidos tem duas dimensões. A primeira diz respeito aos empregos. Em uma pesquisa realizada em 2008, apenas 30% dos entrevistados indicaram que a declaração “o comércio internacional é benéfico para os EUA porque leva a preços mais baixos para os consumidores” era a que mais se aproximava de suas opiniões; 63% concordaram que “o comércio internacional é prejudicial para os EUA porque resulta na perda de empregos e na redução dos salários”. Em segundo lugar, alguns economistas argumentam que o comércio está prejudicando o bem-estar dos Estados Unidos, com a concorrência global prejudicando os exportadores americanos, reduzindo os salários e aumentando as diferenças salariais. Isso é preocupante, porque esses especialistas sugerem que os efeitos não são temporários e persistirão mesmo que a economia americana cresça rapidamente e retorne ao pleno emprego. Emblemático dessa visão foi um artigo escrito em abril de 2008 pelo ex-secretário do Tesouro dos Estados Unidos, Lawrence Summers, que invocou a autoridade do economista Paul Samuelson para argumentar que o crescimento dos países em desenvolvimento não necessariamente melhoraria o bem-estar nos Estados Unidos. Summers não foi o único a soar o alarme: Hillary Clinton, durante sua campanha presidencial de 2008, utilizou a teoria de Samuelson para apoiar sua posição de que os EUA deveriam suspender temporariamente as negociações de acordos de livre comércio. Summers também observou que, além da maior concorrência nos mercados de exportação, o crescimento de países em desenvolvimento como a China aumentaria os preços do petróleo, elevando a conta de importação de energia dos Estados Unidos. Além disso, ele observou que, embora o crescimento global possa beneficiar os americanos cujas criações intelectuais rendem grandes recompensas (cineastas, por exemplo), esse crescimento poderia exercer pressão descendente sobre os salários dos EUA em indústrias de alta tecnologia, como a fabricação de computadores. Assim como Summers, o economista ganhador do Prêmio Nobel Paul Krugman argumentou em 2007 que o aumento do comércio com países em desenvolvimento poderia reduzir os salários reais da maioria dos trabalhadores americanos e aumentar a desigualdade de renda. Até que ponto essas preocupações são válidas? Para descobrir, realizamos uma série de análises aprofundadas dos dados comerciais dos EUA utilizando análise de regressão, outras técnicas estatísticas e análise de insumos e produtos. Nossas conclusões contradizem várias teorias populares sobre o impacto do comércio dos EUA com países em desenvolvimento e demonstram que o comércio tem sido atribuído um papel negativo que excede em muito seu impacto real nas dificuldades econômicas dos Estados Unidos. É certo que algumas importações causaram danos, já que as perdas de empregos relacionadas ao comércio prejudicaram comunidades específicas e se mostraram onerosas para os trabalhadores deslocados. No entanto, o comércio representa apenas uma pequena parte dos problemas econômicos dos Estados Unidos, e muitos mitos cercam seu papel na causa desses problemas. Mito 1 A política comercial aberta dos Estados Unidos é a principal causa da perda de empregos, especialmente na indústria manufatureira. A contribuição da indústria manufatureira para o emprego nos EUA tem caído constantemente há mais de meio século, muito antes de os Estados Unidos começarem a registrar déficits comerciais. A taxa de declínio de 2000 a 2010 — cerca de 0,4 pontos percentuais por ano — foi a mesma por ano que durante os 40 anos anteriores. Além disso, os Estados Unidos não são um caso único: dados que remontam a 1973 mostram que todos os países industrializados, mesmo aqueles com grandes superávits comerciais, como a Alemanha e os Países Baixos, relataram uma tendência semelhante. (Veja a exposição “O emprego na indústria manufatureira tem caído de forma constante e global.”) O emprego na indústria transformadora tem diminuído de forma constante e global Nos Estados Unidos, a participação da indústria manufatureira no emprego caiu cerca de 0,4 pontos percentuais por ano entre 2000 e 2010 — quase o mesmo que nos 40 anos anteriores. Os Estados Unidos não são um caso único: todos os países industrializados, mesmo aqueles com superávit comercial, como a Alemanha e a Holanda, relataram uma tendência semelhante. Muitas pessoas atribuem a culpa ao comércio pelo declínio do emprego na indústria manufatureira americana, mas nossa pesquisa mostra que os fatores que impulsionam essa tendência nos EUA são principalmente uma combinação de dois outros fatores: o aumento do crescimento da produtividade na indústria manufatureira americana e uma mudança na demanda, que passou de bens para serviços. A desindustrialização dos Estados Unidos é, por assim dizer, “made in America” e resulta principalmente das decisões de consumo dos americanos. Embora o crescimento da produtividade tenha levado a preços mais baixos, a demanda não cresceu rapidamente o suficiente para impedir uma tendência de declínio no emprego, sugerem os dados. A razão é semelhante à que reduziu o emprego na agricultura: o crescimento mais rápido da produtividade permitiu que os EUA atendessem às suas necessidades e realocassem trabalhadores para outras áreas da economia. Os déficits comerciais na indústria manufatureira tiveram apenas um papel parcial na redução do emprego — e quase nenhum papel na última década. Utilizando tabelas de insumos e produtos que listam o conteúdo de empregos da produção, descobrimos que, em 1998 e 2010, a substituição das importações por produtos nacionais teria aumentado o emprego na indústria manufatureira em 2,6 milhões e 2,9 milhões em cada um desses anos, respectivamente. No entanto, durante esse período, o emprego na indústria teria diminuído em 5,7 milhões de postos de trabalho com o comércio equilibrado — apenas 5% a menos do que os 6 milhões de postos de trabalho que foram perdidos com os déficits comerciais que os EUA realmente experimentaram. (Veja a exposição “O comércio equilibrado não compensará as perdas de emprego permanentemente”.) O comércio equilibrado não compensará permanentemente as perdas de empregos Sem o déficit comercial, teria havido mais empregos na indústria manufatureira dos EUA tanto em 1998 (2,6 milhões a mais) quanto em 2010 (2,9 milhões a mais). No entanto, isso não teria alterado significativamente o declínio do emprego na indústria manufatureira durante esse período. A principal causa, mais uma vez, é o crescente aumento da produtividade do trabalho. Em dólares atuais, o déficit comercial da indústria manufatureira foi duas vezes maior em 2010 do que em 1998, mas a produção por trabalhador foi maior, de modo que o conteúdo de empregos de cada dólar do déficit tem caído rapidamente. Mesmo que os Estados Unidos tivessem desfrutado de um comércio equilibrado nas últimas duas décadas, a participação da indústria manufatureira no emprego ainda teria caído. Os críticos do livre comércio afirmam que as importações têm contribuído significativamente para o desemprego, especialmente durante a recente recessão. No entanto, constatamos que a relação entre o crescimento do emprego e o crescimento das importações tem sido positiva. Quando os americanos gastam mais, eles criam mais empregos no país e compram mais produtos finais e insumos do exterior. Na verdade, o comércio tem normalmente impulsionado o emprego durante as recessões, porque as recessões nos Estados Unidos geralmente começam no país — e não nos seus mercados de exportação. Mesmo nos anos após a assinatura dos acordos de livre comércio, o crescimento do emprego nos Estados Unidos tem sido forte. Isso sugere que, independentemente de seu efeito líquido sobre o emprego, esses pactos afetaram o desemprego agregado de forma modesta. Sem dúvida, as importações geraram algumas disrupções, incluindo perda de empregos e deslocamento de trabalhadores, e seria incorreto minimizar sua importância para as pessoas afetadas. No entanto, o comércio é apenas uma das muitas razões pelas quais as empresas americanas demitem funcionários. Há muito tempo, os americanos preferem comprar serviços em vez de bens. Após um surto na década de 1990, mesmo a participação dos gastos com produtos de alta tecnologia, como computadores e periféricos, diminuiu, apesar da queda relativa nos preços desses bens. Nas circunstâncias atuais, reduzir o déficit comercial aumentando as exportações pode impulsionar o emprego na indústria. No entanto, qualquer alívio provavelmente será temporário, e a tendência de queda na participação do emprego na indústria será retomada mais cedo ou mais tarde. Mito 2 Os padrões de vida nos Estados Unidos estão diminuindo e a desigualdade salarial está aumentando porque os países em desenvolvimento competem com os Estados Unidos em seus mercados de exportação em termos de custo. A alegação de que o comércio com os países em desenvolvimento reduziu o padrão de vida dos americanos é questionável. Embora o comércio tenha resultado em salários mais baixos para alguns trabalhadores e profissões na última década, estudos de dados recentes não mostram que isso tenha criado aumentos na desigualdade em toda a economia. As razões pelas quais o comércio melhorou o bem-estar e não aumentou a desigualdade são as mesmas: os EUA e os países em desenvolvimento se especializaram em produtos e processos muito diferentes, tornando estes últimos complementares ao crescimento americano. Os modelos utilizados por Samuelson e Krugman para prever perdas de bem-estar e desigualdade salarial são elegantes, mas simplistas, pois pressupõem que os produtos, fatores e indústrias são homogêneos; que os fatores de produção são móveis dentro dos países; e que os Estados Unidos e os países em desenvolvimento fabricam produtos semelhantes. Na realidade, a maioria dos produtos difere em termos de preço e qualidade, os fatores de produção são frequentemente utilizados para tarefas específicas e muitos produtos exportados pelos países em desenvolvimento já não são produzidos nos EUA. Isso também explica por que razão as pressões económicas do comércio sobre a desigualdade salarial na América são atenuadas. Quando os EUA deixam de fabricar determinados produtos, a descida dos preços das importações beneficia todos os consumidores e não afeta os salários relativos. Consequentemente, surgiram padrões distintos de especialização internacional. Os países desenvolvidos e em desenvolvimento exportam produtos fundamentalmente diferentes, especialmente aqueles classificados como de alta tecnologia. Mesmo quando as exportações de ambos os tipos de países estão na mesma categoria de produtos, os preços diferem significativamente, sugerindo que os produtos fabricados por nações desenvolvidas e em desenvolvimento não são substitutos uns dos outros. Os produtos de alta tecnologia têm maior margem para diferenciação, permitindo que os produtores norte-americanos se protejam melhor da concorrência estrangeira. Além disso, o preço e a qualidade das exportações dos países em desenvolvimento são, em média, baixos, enquanto a diferença média de preço entre as exportações dos países em desenvolvimento e as dos EUA não diminuiu. Essas conclusões esclarecem a tendência intrigante, exemplificada por computadores e eletrônicos, de que as importações fabricadas nos EUA provenientes de países em desenvolvimento estão concentradas em setores que empregam um número relativamente alto de trabalhadores americanos qualificados. A especialização também explica por que as condições comerciais não petrolíferas dos Estados Unidos — definidas como o índice entre os preços de exportação e importação — melhoraram. Os ganhos do comércio americano dependem desse índice. Samuelson destacou que, se o crescimento da produtividade no exterior ocorrer em setores que competem com as exportações americanas, os Estados Unidos poderiam sair perdendo, pois os preços de suas exportações cairiam em relação aos de suas importações. No entanto, isso não ocorreu. A razão é simples. Conforme teorizado pelo economista John Hicks, os países em estágios iniciais de desenvolvimento são mais propensos a experimentar um rápido crescimento da produtividade nos setores em que possuem vantagem comparativa. Esse crescimento voltado para as exportações, na verdade, melhora os termos de troca de seus parceiros comerciais mais desenvolvidos. Quando analisamos os termos de troca dos EUA, encontramos ampla evidência que corrobora a teoria de Hicks: de 1993 a 2010, os termos de troca da indústria manufatureira melhoraram principalmente porque os preços relativos das importações de produtos manufaturados nos EUA provenientes de países em desenvolvimento diminuíram. Mesmo levando em conta o impacto de déficits maiores nos termos de troca, o crescimento dos países em desenvolvimento beneficiou os EUA, de acordo com nossas estimativas. Na verdade, uma análise de regressão indica que, se os países em desenvolvimento tivessem crescido mais rapidamente, a variedade de importações disponíveis para os americanos teria sido maior e os termos de troca teriam sido melhores para os Estados Unidos. Mito 3 O rápido crescimento de mercados emergentes como China e Índia é a razão mais importante para os preços mais altos do petróleo, que prejudicam os americanos. Como os Estados Unidos importam cerca de 58% do petróleo que consomem, o preço do petróleo influencia fortemente os benefícios comerciais do país. O petróleo é, sem dúvida, uma exceção ao impacto favorável que o crescimento dos países em desenvolvimento teve nos termos de troca dos EUA. Afinal, os importadores de petróleo dos países desenvolvidos e em desenvolvimento competem diretamente entre si. No entanto, existem grandes equívocos sobre o impacto de países como a Índia e a China nos preços do petróleo. A principal responsabilidade pelo desequilíbrio entre a demanda e a oferta, que causou a alta dos preços do petróleo nos últimos tempos, recai sobre os países desenvolvidos. Considere, por exemplo, as contribuições relativas da oferta e da demanda de 2000 a 2008, quando os preços do petróleo subiram para US$ 95 por barril, em média. Muitos atribuem esses preços elevados ao crescimento da demanda nos mercados emergentes, mas nossos modelos mostram que o lento crescimento da produção nos países desenvolvidos foi um fator mais determinante. De 2000 a 2008, a produção de petróleo pelos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, que representam 30% da produção mundial, diminuiu 9%, ou 2,3 milhões de barris por dia. Em combinação com a crescente demanda desses países, que aumentou 3,1 milhões de barris por dia, isso criou um déficit que explica até 81% do aumento de preço durante o período. Certamente, o aumento na demanda líquida chinesa, de 3 milhões de barris por dia, foi responsável por 34% do aumento de preço, mas o aumento da oferta em outros países em desenvolvimento compensou isso em 15 pontos percentuais, de modo que, no geral, os países em desenvolvimento foram responsáveis por 19% do aumento — muito menos do que muitos pensam. Na verdade, o impacto da queda na oferta líquida criada pelos Estados Unidos, onde a produção caiu 6%, foi bastante semelhante ao criado pelo aumento da demanda da China. O forte crescimento das economias emergentes pode não levar necessariamente a preços mais elevados do petróleo no futuro. Os cenários da Administração de Informação Energética dos EUA sugerem que um aumento da oferta global (ou uma redução da demanda) de apenas 1% ao ano reduziria os preços do petróleo em 2030 em 75%, em comparação com o que seriam de outra forma. Portanto, mudanças relativamente pequenas na produção e conservação de combustíveis líquidos podem tornar possível acomodar a demanda das economias emergentes sem um aumento significativo nos preços do petróleo. Uma política comercial para o futuro Paralisada por esses mitos, os Estados Unidos alcançaram apenas conquistas modestas na política comercial desde 2007. Isso é lamentável, pois uma política comercial ativa poderia melhorar o padrão de vida dos americanos e facilitar o retorno ao crescimento. À medida que os americanos aprendem a gastar menos, uma parte maior da demanda por seus produtos precisa vir do comércio. O presidente Barack Obama reconheceu isso quando, em seu discurso sobre o estado da União em 2010, estabeleceu a meta de dobrar as exportações em cinco anos. As exportações podem ser impulsionadas por um dólar mais fraco ou por maiores investimentos que tornem os bens e serviços mais baratos, mais atraentes ou mais proeminentes. Mas ambas as estratégias são caras: um dólar mais fraco aumenta o custo de compra de produtos estrangeiros, enquanto a inovação, o investimento e a promoção do comércio exigem recursos adicionais. No entanto, políticas que abrem mercados estrangeiros podem impulsionar a demanda por produtos americanos sem gastos adicionais por parte dos americanos. Como as barreiras comerciais são muito mais altas no exterior do que nos Estados Unidos, os acordos de livre comércio fazem exatamente isso. Os Estados Unidos precisam ser mais ativos na manutenção de uma ordem comercial que apoie seus interesses econômicos. Isso representa um desafio, à medida que grandes economias emergentes, como a China, se tornam mais influentes. O mercado chinês é bastante aberto no que diz respeito às tarifas. No entanto, para promover seu desenvolvimento, a China possui uma série de medidas destinadas a incentivar a inovação e a produção domésticas, o que está aumentando o atrito com seus parceiros comerciais. No entanto, a China necessita de mercados abertos para as suas exportações, de fontes abundantes de matérias-primas que não produz e de oportunidades para as suas empresas investirem no exterior. Os Estados Unidos devem aproveitar a necessidade da China de se envolver economicamente a nível internacional para garantir a sua cooperação na Organização Mundial do Comércio e a adoção de um mercado interno mais aberto. Os Estados Unidos devem fazer isso tanto bilateralmente quanto em coordenação com outros países que têm reclamações semelhantes sobre a China. Em 2001, os Estados Unidos apoiaram a adesão da China à OMC, mas somente após a China concordar em abrir seus mercados. Os EUA precisam aproveitar esse sucesso. A China deve estar na vanguarda das negociações para liberalizar os serviços, por exemplo. Em troca das concessões chinesas, os EUA devem reconhecer a China como uma economia de mercado, com medidas corretivas normais em casos de antidumping e salvaguardas, e encerrar a revisão anual de conformidade da política comercial da China. Embora os Estados Unidos tenham tradicionalmente assumido a liderança nas negociações comerciais multilaterais, isso tem estado visivelmente ausente na tentativa de reativar a moribunda Rodada de Doha. A União Europeia, o Japão, a China e a Índia estão assinando acordos bilaterais e participando de iniciativas regionais multinacionais. Os Estados Unidos foram ativos na negociação de acordos bilaterais, mas os três acordos concluídos pelo governo Bush em meados de 2007 só foram ratificados no final de 2011. Uma política comercial revitalizada dos EUA deve contribuir para encerrar a Rodada de Doha. Os maiores membros da OMC, como os EUA, a China e a UE, devem apresentar ofertas adicionais e exercer a liderança necessária para chegar a um acordo significativo. Os Estados Unidos também precisam ajudar a reconstruir a OMC após o encerramento das negociações de Doha. Para isso, devem firmar novos acordos plurilaterais com os membros sobre questões como investimentos estrangeiros e política de concorrência. Os Estados Unidos devem ser mais ativos na OMC, tanto na apresentação de casos para fazer valer seus direitos nos termos dos acordos existentes quanto na negociação de novas regras que melhorem o acesso ao mercado. De 2008 a 2011, eles apresentaram apenas sete reclamações na OMC — o equivalente à média anual de reclamações apresentadas de 1995 a 2008. Embora os EUA, a UE, o México e outros países tenham apresentado alguns casos em conjunto, seus esforços devem ser mais coordenados no futuro. As políticas comerciais são um complemento importante para outras medidas que podem aumentar a competitividade dos EUA. Inventar novos produtos é de pouca utilidade se outras nações se sentirem livres para copiá-los sem compensação. Tornar os bens e serviços mais atraentes é inútil se o acesso ao mercado for negado. Os esforços para promover o investimento serão prejudicados se as empresas americanas não tiverem o mesmo acesso aos mercados estrangeiros que as empresas sediadas em outros países. Uma estratégia alternativa poderia ser aumentar as barreiras comerciais, em um esforço para gerar mais demanda pela produção dos EUA. No entanto, criar barreiras mais altas seria equivocado, impraticável e imprudente: equivocado, porque há ganhos substanciais com o comércio; impraticável, porque o entrelaçamento da produção doméstica e estrangeira nas redes da cadeia de suprimentos torna a retirada difícil e cara; e imprudente, porque isso poderia provocar respostas retaliatórias que colocariam em risco a frágil recuperação econômica mundial e piorariam a situação de todos. O comércio mais livre, e não o protecionismo, pode ser a melhor opção.

Desmistificando os mitos sobre a política comercial dos Estados Unidos

Resumo.

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