Como a “segurança nacional” prejudica a competitividade nacional

A economia mundial entrou em uma nova era de competição industrial. Todas as grandes nações industriais avançadas — e um número crescente de nações em desenvolvimento — estão competindo nas mesmas tecnologias cruciais. Um “Plano de Tecnologias Críticas” de 1989 publicado pelo Departamento de Defesa identificou 22 tecnologias essenciais para a segurança militar futura, mas as tecnologias também são indicadores de força comercial. Na lista: circuitos microeletrônicos e sua fabricação, arseneto de gálio e outros compostos semicondutores, software, arquiteturas de computadores paralelos, inteligência de máquinas e robótica, simulação e modelagem computacionais, óptica integrada e fibra óptica. Mas na competição cada vez mais acirrada pelos mercados que essas tecnologias criam, os Estados Unidos estão em desvantagem fundamental. Ela não cresce a partir da fraqueza inerente das empresas dos EUA. Em muitos campos, as tecnologias dos EUA estão entre as melhores do mundo; seus trabalhadores são os mais produtivos. Pelo contrário, essa desvantagem é o produto da concepção cada vez mais obsoleta da nação sobre o papel da América no mundo. Desde a Segunda Guerra Mundial, duas características definiram esse papel geopolítico. Primeiro, os Estados Unidos têm sido o líder político e militar das nações não comunistas. E em segundo lugar, patrocinou e garantiu o sistema comercial de livre mercado. Dessa dupla função surgiu uma série de políticas internamente contraditórias que agora prejudicam a competitividade das empresas dos EUA. Como guardiões da chama do laissez-faire, os Estados Unidos sempre se recusaram a seguir uma política explícita de tecnologia civil. No entanto, para garantir a superioridade militar dos EUA, o Pentágono gerou um vasto sistema de desenvolvimento de tecnologia liderado pela defesa. Embora funcionários de uma parte do Pentágono tenham financiado tecnologias e produtos considerados essenciais para a “base industrial de defesa” do país, outros funcionários do Pentágono — citando as necessidades de “segurança nacional” — têm restringido a capacidade das empresas norte-americanas de explorar essas tecnologias e produtos e tirar proveito comercial deles. Finalmente, o compromisso dos EUA com o livre comércio significa que hesitam em usar a política comercial para beneficiar a indústria dos EUA. Mas o desejo dos Estados Unidos de consolidar e manter a aliança militar ocidental faz com que olhem para o outro lado quando seus aliados usam sua política comercial para beneficiar seus próprios produtores. Não há melhor exemplo dessas contradições do que o sistema americano de controles de exportação de segurança nacional. Desde 1949, o governo dos EUA mantém um sistema de restrições elaborado e pouco apreciado — não apenas em armas, mas em qualquer tecnologia chamada de “uso duplo” com potencial para aplicações militares e comerciais. Este sistema de controle de exportação atualmente se aplica a 40 % de todas as exportações de manufaturados dos EUA, bem como de dados técnicos, e abrange praticamente toda a tecnologia avançada dos EUA. Sob o impacto de mudanças na Europa Oriental, o sistema de controle de exportação foi um pouco afrouxado nos últimos anos, mas os procedimentos ainda permanecem essencialmente os mesmos. Os custos desse sistema são enormes. De acordo com uma comissão de 1987 da Academia Nacional de Ciências, a perda de negócios resultante do sistema de controle de exportação custa às empresas dos EUA $ 9,3 bilhões por ano. Mas o preço real dos controles de exportação é quase certamente muito maior. Por causa do sistema de controle de exportação, os Estados Unidos estão perdendo grandes oportunidades comerciais — na Europa Oriental e no mundo em desenvolvimento. Considere o exemplo instrutivo da Hardinge Bros., Inc., fabricante de máquinas e ferramentas com sede em Elmira, Nova York. Em meados da década de 1980, Hardinge começou a desenvolver uma base de marketing na China — com o forte incentivo do governo dos EUA, que estava ansioso por desenvolver laços comerciais com aquela nação. Hardinge até se esforçou para trazer representantes de clientes de empresas chinesas aos Estados Unidos para treinamento. Em 1988, os esforços da Hardinge começaram a dar frutos quando a empresa ganhou um pedido de sete tornos industriais da Xiang Xiu Washing Machine Company, em Xangai. Mas quando Hardinge submeteu o pedido ao procedimento de licenciamento de controle de exportação, o Departamento de Defesa dos EUA bloqueou a venda alegando que as máquinas eram programáveis em métricas com uma tolerância ligeiramente acima dos limites aceitáveis. Hardinge recorreu da decisão, mas, enquanto isso, a empresa chinesa decidiu fazer o pedido de um fabricante alemão. Em janeiro de 1989, Hardinge teve uma experiência semelhante quando um cliente brasileiro de longa data cancelou um pedido, explicando: “O sistema americano demora muito — podemos comprar alemão”. Nesse momento, Hardinge tinha 23 pedidos de licença de exportação pendentes, o mais antigo dos quais estava sendo analisado há quase um ano. O sistema de controle de exportação dos EUA se baseia em três suposições tácitas que estavam mais ou menos corretas em 1949, mas que há muito tempo foram superadas pelos eventos. 1. Os Estados Unidos são líderes e, portanto, controlam a difusão da tecnologia mais avançada. Longe de dominar as tecnologias avançadas, os Estados Unidos agora são um ator entre muitos. Praticamente todas as tecnologias, com algumas exceções esotéricas, estão disponíveis em fontes europeias e japonesas e, cada vez mais, na Coréia, Taiwan e outras nações asiáticas. 2. As exportações não importam muito para a economia dos EUA, então os custos comerciais do sistema são triviais. Na verdade, as exportações agora importam imensamente para a competitividade dos EUA. Embora as exportações dos EUA como fração do PIB ainda sejam relativamente baixas, entre 7%. % e 8 % —os mercados são globais e a falha em penetrar nos mercados de exportação leva à vulnerabilidade no mercado interno. 3. As tecnologias de dupla utilização representam uma categoria relativamente pequena e facilmente isolada. Na era eletrônica, virtualmente tudo tecnologias avançadas têm usos duplos. Máquinas-ferramentas controladas por computador, a mais avançada tecnologia de fabricação genérica, são necessárias na fabricação de tudo, desde latas de refrigerante até mísseis. Sistemas de telecomunicações modernos que usam comutação digital e fibras ópticas podem atender faxes comerciais ou comandos de lançamento nuclear. Os supercomputadores podem aprimorar os centros nacionais de previsão do tempo ou o design avançado de armas. Para a mentalidade de controle de exportação, praticamente todo item tecnologicamente sofisticado tem um potencial uso militar e, portanto, precisa ser restrito. A economia dos EUA não pode mais arcar com os custos econômicos de tais presunções. Negar, atrasar ou sobrecarregar as exportações de alta tecnologia dos EUA com protocolos de segurança elaborados não mantém os produtos fora de circulação. Ela simplesmente nega o negócio aos produtores dos EUA. Diante da crescente oposição ao atual sistema de controle de exportação da indústria dos EUA, do Congresso e da Comunidade Europeia, alguns controles de exportação foram liberalizados nos últimos dois anos. Mas focar em afrouxar os padrões é confundir os sintomas com a doença. Já é hora de os Estados Unidos enfrentarem não apenas as implicações de padrões específicos, mas também as contradições e incoerências da mentalidade que perpetuou o sistema de controle de exportação em face da mudança econômica e política global. Com o fim da Guerra Fria e a difusão de proezas técnicas entre os aliados ostensivos dos Estados Unidos, a segurança nacional tem um significado mais complexo, e os Estados Unidos precisam aceitar o papel contraditório desempenhado pelo Pentágono na economia comercial. Em um mundo político e econômico em mudança, as políticas tradicionais não são mais sustentáveis. Eles não fornecem segurança militar nem econômica. Na verdade, eles podem minar os dois. Como funciona o sistema de controle de exportação Quando uma empresa dos EUA deseja exportar um produto, ela deve primeiro determinar se o produto está sujeito ou não aos controles de exportação e, em seguida, qual agência governamental administra os controles em questão. O sistema de controle de exportação é um labirinto burocrático que atravessa 11 agências governamentais diferentes. O Departamento de Comércio tem jurisdição sobre tecnologias de dupla utilização. O Departamento de Estado regula os embarques de armas. O Departamento de Energia e a Agência de Controle e Desarmamento de Armas são responsáveis pela não proliferação de materiais nucleares. A Agência de Segurança Nacional restringe a difusão da tecnologia de criptografia. O Departamento de Defesa lida com tecnologias militares. E a Administração de Segurança e Tecnologia de Defesa do Pentágono tem autoridade para se inserir no processo de tomada de decisão de outras agências governamentais e até mesmo vetar remessas para destinos controlados com base na segurança nacional. (Por outro lado, os controles de exportação do Japão são administrados por uma agência — a MITI — que tem um vigésimo da mão de obra e exige um vigésimo das licenças de sua contraparte, a burocracia norte-americana.) A maioria dos produtos sujeitos ao controle de exportação se enquadra na categoria de dupla utilização. A atual Lista de Controle de Mercadorias dos EUA de produtos de dupla utilização (agora em revisão) tem 128 páginas e inclui categorias de produtos tão amplas quanto máquinas para trabalhar metais, equipamentos químicos e de petróleo, equipamentos elétricos e de geração de energia, equipamentos de transporte, eletrônicos e equipamentos de precisão. As exportações de “dados técnicos” também estão sujeitas a licenciamento sob um conjunto similar de regulamentos, assim como as remessas de peças de reposição e até mesmo reparos. Desde 1985, o Departamento de Comércio divide os produtos em três categorias básicas. Para os produtos menos sensíveis, os exportadores podem obter uma licença geral “G-COM”, que cobre várias remessas. Itens mais sensíveis, que incluem a maioria dos produtos de alta tecnologia, exigem licenciamento individual. Aproximadamente 200.000 solicitações são processadas para “licenças individuais validadas” (IVLs) anualmente. E as tecnologias mais sensíveis também exigem controles elaborados de uso final, em alguns casos incluindo o monitoramento local da tecnologia em uso no cliente estrangeiro. Desde 1949, quando a OTAN foi estabelecida, os Estados Unidos induziram seus aliados a se juntarem ao Comitê Coordenador de Controles Multilaterais de Exportação, geralmente conhecido como CoCom. Em teoria, o CoCom garante que os sistemas de controle de exportação dos aliados ocidentais sejam aproximadamente semelhantes — a ideia é eliminar brechas na barreira protetora em torno de tecnologias sensíveis. Mas, na prática, outros países do CoCom têm amplo poder discricionário para aplicar seus próprios sistemas com uma mão muito mais leve. Como sugerem os exemplos de Hardinge, a Alemanha, por exemplo, há muito tempo permite que suas empresas de alta tecnologia exportem para países do Terceiro Mundo, para a Europa Oriental e até mesmo para o pré-mundo glasnost USUÁRIO. Como se isso não bastasse, os Estados Unidos também mantêm suas empresas em padrões ainda mais altos do que os formulados pela CoCom. Ela exige que os exportadores dos EUA obtenham certificações de seus clientes sobre o uso final do produto e, em alguns casos, elaborem sistemas de segurança para restringir e monitorar o acesso ao produto. E, únicos entre os membros do CoCom, os Estados Unidos também exigem licenças para reexportação de produtos fabricados nos Estados Unidos ou por subsidiárias americanas de empresas estrangeiras ou com tecnologia originada nos EUA. Freqüentemente, um produto estrangeiro contendo um microprocessador fabricado nos EUA, por exemplo, está sujeito às leis de controle de exportação dos EUA e tem sua licença negada para ser enviado para um país do Pacto de Varsóvia ou para um país não alinhado fora do CoCom. Em outras palavras, um comprador de um produto americano de alta tecnologia não pode usá-lo livremente sem a aprovação do governo dos EUA, e os Estados Unidos alegam um alcance extraterritorial para suas leis de controle de exportação. Esse elaborado sistema de controle de exportação prejudica a competitividade dos EUA de várias maneiras. Primeiro, a grande complexidade do sistema desencoraja as exportações de empresas pequenas demais para pagar advogados de Washington especializados em questões de controle de exportação. E embora as negações reais sejam relativamente raras, das 200.000 solicitações de IVLs todos os anos, apenas 1 % para 2 % na verdade, são negados — atrasos de 30 a 100 dias causados pelo processo de licenciamento geralmente são suficientes para fazer com que a empresa perca uma venda. Além disso, a maioria das negações e atrasos ocorre justamente nas fronteiras da tecnologia e da competitividade, desencorajando a venda comercial de tecnologias e produtos fabricados nos Estados Unidos que poderiam competir vigorosamente nos mercados mundiais. Às vezes, uma licença é negada apenas para ser concedida eventualmente em caso de apelação, mas nesse momento, já é tarde demais. “Perdi centenas de milhões de dólares em vendas de exportação devido a atrasos no licenciamento”, disse Clifford Holdridge, ex-gerente de vendas e marketing internacionais da Hardinge, “mas nunca perdi um recurso de licença”. Em alguns casos, a exploração comercial de categorias inteiras de novas tecnologias está sendo negada, seja porque seu desenvolvimento foi auxiliado por empresas que têm contratos com o Pentágono ou porque são consideradas muito sensíveis à exportação. Veja o exemplo das tecnologias de “criptografia” para a codificação de mensagens eletrônicas. A Agência de Segurança Nacional (NSA) opera com base na premissa de que deve ser capaz de ouvir comunicações estrangeiras, enquanto as comunicações ultrassecretas do governo dos EUA devem ser seguras e infalíveis. Portanto, a agência tem um acordo tácito com empresas de eletrônicos dos EUA de que o setor não produzirá nenhuma tecnologia de codificação que a NSA não possa violar em caso de emergência. O problema é que a criptografia agora está chegando a incluir grande parte das telecomunicações avançadas, desqualificando os produtos de ponta desse setor do comércio internacional. Existem inúmeros outros catch-22s. Por exemplo, às vezes é negado às empresas dos EUA o direito de solicitar patentes no exterior porque o Pentágono ou a NSA não querem que os escritórios de patentes nem mesmo de potências amigas vejam as especificações. No entanto, produtos comparáveis fabricados no exterior são exportáveis, sem restrições de licenciamento igualmente rigorosas; como consequência, a proteção de patentes negada à tecnologia fabricada nos EUA no exterior, deixando as empresas estrangeiras concorrentes com a liberdade de adquirir tecnologias e processos sobre os quais as empresas dos EUA deveriam ter direitos de propriedade. Mais consideráveis ainda são as perdas para os negócios dos EUA no comércio normal entre as principais nações capitalistas. À medida que fontes alternativas de abastecimento japonesas ou europeias se tornam disponíveis, muitos clientes estrangeiros simplesmente rejeitam os fornecedores dos EUA porque não querem a burocracia de fazer uma compra americana. Na verdade, controles pesados de exportação tornam as empresas dos EUA fornecedores menos confiáveis. Na verdade, muitas empresas da Europa Ocidental fizeram um grande esforço para “desamericanizar” produtos que antes usavam tecnologia licenciada ou componentes dos EUA. O presidente da Philips declarou publicamente que sua empresa procuraria substituir os componentes dos EUA sempre que possível, para que os produtos da Philips não estivessem sujeitos aos controles extraterritoriais de exportação dos EUA. E um executivo sênior de outra empresa europeia de alta tecnologia indicou que sua empresa recentemente decidiu parar de usar os semicondutores que havia comprado há muito tempo de um fornecedor dos EUA: “Nós os conhecíamos, tínhamos um relacionamento de longa data e teríamos preferido continuar fazendo negócios com eles. Mas os controles de exportação causaram mais problemas do que valeram a pena.” Mas talvez a maior ironia do sistema de controle de exportação seja que ele não só prejudica as empresas dos EUA na competição internacional; ele também gera uma boa dose de má vontade entre os aliados americanos, minando os objetivos da política externa dos EUA. Quando uma nação aliada tem uma vantagem competitiva como a da Alemanha em máquinas-ferramentas, o efeito das regulamentações do CoCom é dificultar sua exploração. Gerações mais antigas de máquinas-ferramentas podem ser comercializadas, sob as restrições de licenciamento mais gerais e menos onerosas, uma vez que são consideradas menos importantes militarmente. Isso inclui algumas categorias de produtos em que os fabricantes dos EUA ainda são competitivos. Mas os produtos mais avançados, onde a Alemanha lidera, têm as restrições mais rígidas. Assim, o sistema de controle de exportação está gerando custos econômicos e políticos cada vez mais intratáveis. O pior desastre isolado produzido por esse conjunto de prioridades foi o caso do gasoduto soviético de 1982 e 1983, no qual o presidente Reagan tentou unilateralmente impedir as nações da Europa Ocidental de negociar um acordo multibilionário para comprar gás natural soviético. O acordo exigia que as empresas da Europa Ocidental fornecessem tecnologia e equipamentos de capital para explorar os campos de gás soviéticos. Em troca, eles deveriam obter um contrato de fornecimento de longo prazo igual a cerca de 6 % de suas necessidades energéticas. O governo Reagan procurou bloquear qualquer uso de produtos ou tecnologia dos EUA. Em última análise, a Europa Ocidental se recusou a ceder e o negócio prosseguiu de qualquer maneira, custando às principais empresas dos EUA uma vantagem competitiva em equipamentos de perfuração e tubulação em relação a $ 1 bilhão em pedidos. Como o controle de exportação prejudica a competitividade dos EUA Para compreender os danos de longo prazo do atual sistema de controle de exportação na indústria dos EUA, considere três setores industriais cruciais que têm várias coisas em comum: computadores, máquinas-ferramentas e telecomunicações. Cada uma é uma tecnologia com aplicações comerciais e militares. Cada um é um setor em que os mercados globais estão crescendo. Cada uma é uma área em que os produtores dos EUA começaram com uma grande liderança tecnológica — em alguns aspectos, graças às repercussões das forças armadas. E em cada área, esse chumbo está se desgastando rapidamente, em parte devido aos controles de exportação. Computadores. Os computadores têm um número quase infinito de usos, dos quais apenas um é projetar e simular o uso de armas. Por esse motivo, o governo dos EUA considera o computador um produto de dupla utilização altamente sensível. No entanto, a ansiedade do governo dos EUA é maior quando se trata de máquinas de última geração ou supercomputadores. (O termo “supercomputador” foi cunhado no final da década de 1970 para descrever máquinas com uma nova arquitetura de “processamento vetorial” que permitia um aumento quântico na capacidade computacional.) A tecnologia americana de supercomputadores foi fortemente subsidiada pelos militares dos EUA, em grande parte para atender às necessidades dos laboratórios de design de armas do próprio governo. A Control Data Corporation (fabricante do primeiro supercomputador rudimentar na década de 1960) e a Cray Research, Inc., uma importante fabricante de supercomputadores dos EUA, devem sua existência em grande parte à necessidade do governo de computadores ultrasssofisticados para projetar ogivas nucleares e sistemas de mísseis. As restrições do tratado de proibição de testes nucleares fizeram com que os projetistas de armas confiassem em computadores para simular os efeitos de explosões tridimensionais. E a Iniciativa de Defesa Estratégica, com sua dependência de laser e outras armas de energia focada, requer um poder computacional ainda maior. Os supercomputadores certamente contribuem para o design de armas nucleares avançadas, mas não são absolutamente necessários para fabricá-las. Afinal, a matemática da primeira bomba atômica foi elaborada com base em uma régua de cálculo. Além disso, os supercomputadores, como todos os computadores, também têm inúmeras aplicações civis, desde bancos até pesquisas biomédicas, mapeamento meteorológico e design de sistemas não militares complexos. Portanto, embora os militares dos EUA tenham incubado o setor e dependam da sobrevivência de empresas como a Cray e a Control Data, essas empresas não são, de forma alguma, contratantes cativas do governo. Três quartos de suas vendas são para clientes não governamentais e eles estão no meio da concorrência global. A Cray, por exemplo, é uma empresa relativamente pequena, com cerca de 5.000 funcionários e vendas de cerca de $ 750 milhões. Seus três principais concorrentes japoneses são a Hitachi (vendas, $ 50 bilhões), NEC (vendas, $ 32 bilhões) e Fujitsu (vendas, $ 18 bilhões) — cada uma entre as 50 maiores corporações industriais do mundo. Por causa dos potenciais usos militares, no entanto, a política dos EUA mantém as exportações de supercomputadores rigidamente controladas. Antes que um supercomputador possa ser exportado, o governo exige não apenas uma licença individual validada, mas também um plano elaborado para proteger quem usa a máquina e para quais propósitos. O governo é particularmente cauteloso quando as empresas propõem enviar supercomputadores para países do Terceiro Mundo que frequentemente vendem seus próprios produtos de alta tecnologia para não-membros do COCOM ou que não assinaram o tratado de não proliferação nuclear. Mas essa política tende a ser contraproducente. Por um lado, controles governamentais rigorosos sobre supercomputadores levaram outras nações a projetar seus próprios. Israel, impedido de comprar um supercomputador fabricado nos EUA para sua universidade técnica nacional, agora está desenvolvendo rapidamente sua própria máquina. Assim como a Índia e o Brasil. Embora a “substituição de importações” como política comercial esteja fora de moda entre os economistas do governo Bush, os controles de exportação têm o efeito não intencional de incentivá-la. Os controles atuais dos supercomputadores também estão fora de sintonia com os recentes desenvolvimentos tecnológicos no campo. Tradicionalmente, um supercomputador é definido como uma máquina que pode calcular 100 megaflops (para “milhões de operações de ponto flutuante”, um tipo de cálculo computacional) por segundo. O governo Bush permitiria vendas relativamente gratuitas de supercomputadores abaixo de 150 megaflops. As salvaguardas usuais se aplicariam a máquinas mais potentes vendidas para países não pertencentes à CoCom, bem como a máquinas de 300 megaflops ou mais vendidas para destinos da CoCom. Mas as rápidas melhorias na tecnologia de supercomputação já deixaram esses níveis para trás. Um supercomputador Cray I, lançado em 1976, opera a 160 megaflops — um pouco acima do nível proposto pelo governo Bush cerca de 15 anos depois. Hoje, há uma grande variedade de máquinas oferecidas por diferentes fabricantes que ultrapassam 1.000 megaflops, algumas com preços abaixo de um milhão de dólares. Em 1993, espera-se que a Cray, a Intel e a japonesa NEC tenham máquinas com capacidades superiores a 10.000 megaflops. Além disso, a distinção entre supercomputadores e computadores comuns está diminuindo rapidamente à medida que a tecnologia vetorial se prolifera. De acordo com os regulamentos revisados da CoCom anunciados em junho passado, computadores mainframe de médio porte, como o VAX 800 da Digital ou o Cyber 910 da Control Data, serão descontrolados. No entanto, à medida que os mainframes incorporam recursos de processamento vetorial, eles são redefinidos como supercomputadores e estão sujeitos novamente a licenças individuais. Isso não quer dizer que as vendas de supercomputadores dos EUA nunca sejam feitas. A Cray vendeu máquinas para o Centro Meteorológico Nacional da Índia, depois de tomar providências elaboradas para impedir o acesso não autorizado à tecnologia. E a IBM vendeu um mainframe 3090 com processamento vetorial para a petrolífera estatal brasileira, a Petrobras. Mas, à medida que os supercomputadores japoneses se tornam cada vez mais competitivos, o argumento de marketing das empresas japonesas é invariavelmente que o cliente encontrará muito menos burocracia ao comprar produtos japoneses. O Japão e os Estados Unidos firmaram um acordo secreto (cuja própria existência é informação confidencial) que os compromete a regimes de controle idênticos em supercomputadores. Mas, como sempre, as regras estão sujeitas à interpretação nacional. Esse obstáculo às vendas americanas de supercomputadores é particularmente lamentável, já que as máquinas fabricadas nos EUA continuam fornecendo mais poder de computação por menos custo do que suas rivais japonesas. No entanto, à medida que o poder de computação continua aumentando, muitos clientes comprarão uma máquina japonesa um pouco menos desejável para evitar dores de cabeça no controle de exportação. A Intel Corporation propôs que o Departamento de Comércio alterasse sua definição de supercomputador para refletir as tecnologias de ponta em rápida evolução. De acordo com esse plano, as exportações de supercomputadores não seriam regulamentadas no CoCom, exceto que as vendas teriam que ser relatadas para fins de rastreamento. Fora do CoCom, um supercomputador seria definido como qualquer máquina cuja velocidade de computação excedesse 25% % da velocidade do computador mais rápido atualmente em serviço comercial. Hoje, isso seria cerca de 500 megaflops. Isso parece fazer muito sentido. Isso preservaria o controle dos EUA sobre as máquinas de mais alto nível à medida que elas evoluíssem e permitiria a venda comercial de todas as outras. Infelizmente, o Pentágono e o Departamento de Energia continuam acreditando que a proliferação de computadores que excede uma referência estabelecida há quase duas décadas prejudica a segurança nacional. Isso não impede que computadores rápidos sejam vendidos. Ela só nega o negócio para empresas dos EUA. Máquinas-ferramentas. À primeira vista, uma máquina-ferramenta pode não parecer um produto de alta tecnologia. Mas nas últimas duas décadas, a indústria tradicional de máquinas-ferramentas de tornos industriais, puncionadeiras e furadeiras foi transformada por controles de computador. As máquinas-ferramentas programáveis podem ser usadas para uma variedade quase infinita de fins comerciais. E como eles também podem ser usados para fabricar armas, eles estão sujeitos aos controles de exportação de segurança nacional. Ao contrário da indústria de computadores, os fabricantes de máquinas-ferramentas dos EUA foram severamente prejudicados pelas importações nos últimos anos, especialmente no segmento superior do mercado. Ao mesmo tempo, existem muitos nichos para máquinas-ferramentas avançadas em que os Estados Unidos são líderes mundiais e podem muito bem recuperar os mercados de exportação. Mas é claro que é exatamente esse fim da linha de produtos do setor que levanta preocupações de segurança nacional no Pentágono. A indústria de máquinas-ferramentas é um exemplo clássico de como os burocratas governamentais não entendem a dinâmica de uma tecnologia em evolução. As especificações do CoCom são baseadas nas tolerâncias de usinagem e no número de eixos que podem ser girados de forma independente (o que determina a sofisticação da forma que a máquina pode produzir). Em 1974, o Departamento de Defesa estipulou que qualquer ferramenta capaz de produzir peças dentro de mais ou menos dez mícrons (um mícron é igual a um milionésimo de um metro) exigiria licenças individuais validadas. O padrão de dez mícrons foi baseado na estimativa do departamento sobre o estado aproximado da tecnologia soviética na época. Apesar da revolução computacional nas máquinas-ferramentas, o padrão de dez mícrons permaneceu inalterado pelos próximos 16 anos. Enquanto isso, tolerâncias de até cinco mícrons passaram de modernas para prontas para uso. Os produtores de máquinas-ferramentas nem mesmo construir ferramentas com tolerâncias tão brutas quanto dez mícrons. Em junho passado, os Estados Unidos finalmente concordaram com um conjunto muito mais fino de tolerâncias para licenças gerais de distribuição. Os produtos serão descontrolados até o nível de um a três mícrons, dependendo do tipo de máquina-ferramenta e do número de eixos. Embora esse ajuste possa parecer um progresso, ele levanta questões fundamentais sobre o sistema de licenciamento: quanto tempo até que esse novo padrão se torne obsoleto? Os burocratas conseguirão acompanhar o ritmo das mudanças tecnológicas no mercado? Nem o padrão de dez mícrons impediu a União Soviética de adquirir máquinas-ferramentas mais sofisticadas. Como algumas das nações aliadas aos Estados Unidos administram seus próprios controles de exportação com mais leveza, o sistema apenas garante que os produtores japoneses e alemães, em vez dos americanos, recebam os negócios soviéticos. A União Soviética é o terceiro maior importador mundial de máquinas-ferramentas, comprando mais de $ No valor de 1 bilhão em 1988. Alemanha Ocidental forneceu $ 568 milhões em produtos, e o Japão, $ 122 milhões, enquanto os produtores dos EUA fizeram vendas totalizando apenas $ 1,3 milhão. Na verdade, máquinas-ferramentas fabricadas na União Soviética foram exibidas em feiras comerciais em Chicago; essas ferramentas, se fabricadas por fabricantes de ferramentas dos EUA, não poderiam ser exportadas para a União Soviética! No final das contas, manter e aplicar o sistema de controle de exportação significa que burocratas que sabem pouco sobre tecnologia e ainda menos sobre negócios estão se injetando nas decisões de negócios das empresas dos EUA. Por exemplo, a Moore Special Tool Company de Bridgeport, Connecticut, uma pequena e dinâmica fabricante que investe fortemente em P&D global e cujas exportações representam 40 % de vendas — foi negada uma licença pelo Pentágono para enviar máquinas para fazer latas de refrigerantes para a Hungria. De acordo com funcionários do Departamento de Defesa, o uso final declarado da máquina não exigia o nível de tecnologia fornecido pelo equipamento. Telecomunicações. Um dos setores mais promissores para as empresas dos EUA na competição internacional é o de telecomunicações. As nações ocidentais e do Terceiro Mundo estão privatizando seus monopólios telefônicos estatais. Antigas nações comunistas estão buscando capital ocidental para ajudar a modernizar seus sistemas telefônicos antiquados, que estão cerca de 50 anos atrás dos do Ocidente. E, diferentemente dos computadores ou mesmo das máquinas-ferramentas, os grandes sistemas de telecomunicações não são um setor no qual os clientes têm a liberdade de trocar de fornecedor casualmente. Quem conseguir o contrato para religar o sistema telefônico da Hungria ou da Polônia provavelmente fará negócios lá por muito tempo. Na verdade, há uma janela de oportunidade única. As empresas de telecomunicações dos EUA estão bem posicionadas para competir no emergente mercado global de telecomunicações. Eles têm uma forte posição competitiva na parte altamente intensiva em capital do setor — comutação, rede e fiação. A AT&T, assim como várias das antigas empresas operacionais do sistema Bell, começaram a explorar joint ventures na Europa Oriental e na URSS. As democracias emergentes da Europa Oriental estão extremamente ansiosas para atrair fornecedores dos EUA. Os sistemas telefônicos americanos gozam justificadamente de uma excelente reputação na Europa Oriental, e os governos da Europa Oriental estão ansiosos para comprar produtos americanos para compensar o domínio comercial emergente da Alemanha. É aqui, no entanto, que os controles de exportação se apertam. Simplificando, o governo dos EUA resiste à ideia de que nações não pertencentes ao Cocom deveriam ter sistemas telefônicos de última geração. Essa resistência se resume a uma preocupação: a espionagem eletrônica. A NSA opera com base na premissa de que deve ter a capacidade tecnológica tanto para interceptar qualquer comunicação eletrônica no mundo quanto para defender as comunicações do governo dos EUA da interceptação por potências estrangeiras. Enquanto a Guerra Fria estava quente, pode ter havido algumas boas razões para o governo dos EUA manter a tecnologia de telecomunicações do bloco oriental o mais primitiva possível. Mas mesmo na reunião do CoCom em junho passado, onde os Estados Unidos atenderam às demandas dos aliados por liberalização pelo menos na metade de computadores e máquinas-ferramentas, houve muito menos concessões americanas em telecomunicações. Por insistência da NSA e do Departamento de Defesa, os representantes dos EUA se mantiveram firmes quanto aos parâmetros técnicos que limitam o acesso da Europa Oriental à tecnologia ocidental muito abaixo do estado da arte, particularmente em fibra óptica, comutação digital e software relacionado. As exportações para a URSS são regulamentadas em um nível ainda mais baixo de tecnologia. Talvez a negação mais abrangente até o momento tenha sido o veto, em junho passado, de uma proposta de joint venture envolvendo a US West na instalação de uma linha de fibra óptica transiberiana de longa distância na União Soviética. Uma empresa britânica, a Cable & Wireless, também estava interessada no acordo, e a decisão final de reter a participação dos EUA e da Grã-Bretanha foi tomada em junho passado pessoalmente pelo presidente Bush e pela primeira-ministra Thatcher — um dia depois que o presidente soviético Gorbachev deixou os Estados Unidos de sua turnê de boa vontade. De acordo com fontes muito bem posicionadas, a NSA quer atrasar a capacidade soviética de fibra óptica. Os cabos de fibra óptica são instalados no subsolo e são mais difíceis de acessar do que as comunicações por micro-ondas, que são a base atual de grande parte do tráfego telefônico mundial. No momento em que este livro foi escrito, os coreanos, que têm uma capacidade crescente em fibra óptica, teriam iniciado negociações com os soviéticos. Embora a tecnologia dos EUA seja extremamente respeitada na Europa Oriental e na URSS, a confiabilidade do fornecimento é tão importante para esses novos clientes quanto a qualidade técnica e o preço. Dado que esse é um investimento único em uma geração, é provável que os europeus orientais não fiquem satisfeitos com a tecnologia da década de 1970, quando a tecnologia da década de 1990 estiver disponível em outros países. Até agora, a Hungria firmou acordos com a Alcatel (francesa), a SEL (alemã) e a Northern Telecom Limited (canadense) para fornecer vários aspectos de sua nova rede. Uma empresa americana, a US West, firmou uma joint venture com a L.M. Ericsson da Suécia para fornecer serviços de rádio celular na Hungria. Por causa das restrições do governo dos EUA, no entanto, o Oeste dos EUA não pode se expandir além de uma única célula citada em Budapeste. Como a Suécia não é membro do CoCom, a Ericsson tem muito mais liberdade. Por exemplo, ele pode treinar os húngaros no uso de certas tecnologias que o Oeste dos EUA não pode. Na Tchecoslováquia, onde o sistema telefônico foi instalado pela Siemens na década de 1930, o governo está negociando com vários fornecedores de fora dos EUA — incluindo Siemens, Alcatel, Northern Telecom Limited e Ericsson — para obter tecnologia de fabricação para produção local a fim de modernizar seu sistema telefônico. A US West e a Bell Atlantic conseguiram formar um empreendimento com o Ministério dos Correios e Telecomunicações da República Tcheca, mas a imprensa de Praga publicou relatos de preocupações sobre se as empresas dos EUA seriam “fornecedores confiáveis”, dadas as restrições do controle de exportação. O que há de errado com a liberalização relutante A reforma dos regulamentos do CoCom sempre foi difícil. De acordo com as regras do CoCom, a liberalização de um padrão exige unanimidade, o que equivale a um veto americano a todas as propostas. No entanto, sob o impacto dos eventos na Europa Oriental — e a crescente falta de vontade da indústria dos EUA, do Congresso e de nossos aliados do CoCom em se submeterem à definição de segurança nacional do Pentágono — alguns progressos foram feitos. Mas o verdadeiro problema — não o nível preciso dos padrões, mas a mentalidade por trás de todo o sistema de controle de exportação — até agora permanece incontestado. Desde 1985, o CoCom conduz análises anuais dos produtos em sua lista proibida, o que deu aos países membros a oportunidade de pressionar por uma liberalização mais ampla do que a que os Estados Unidos estão dispostos a aceitar. Em 1987, após o caso da Toshiba (no qual a empresa japonesa foi pega vendendo para a União Soviética tecnologia altamente sensível de máquinas-ferramentas usada para produzir engrenagens de hélice submarina), as autoridades de controle de exportação começaram a falar sobre a necessidade de “cercas mais altas em torno de menos produtos”. Em janeiro de 1988, os membros do CoCom concordaram com um sistema pelo qual avisariam uns aos outros sobre tentativas de desvio de equipamento militar restrito — na verdade, construindo “cercas mais altas”. Isso funcionou bem quando o Iraque foi frustrado ao tentar comprar peças disfarçadas de equipamento de perfuração que acabaram sendo barris para um canhão de longo alcance e alta velocidade. No entanto, demorou um pouco mais para que os Estados Unidos cumprissem a parte de “menos produtos” do acordo. Em meados de 1989, o governo Bush concordou em tratar caso a caso as exportações para a URSS, mas é claro que isso deixa todo o sistema de licenciamento intacto. No início de 1990, as nações do CoCom concordaram, em princípio, com uma liberalização substancial dos produtos destinados à Europa Oriental, mas mantiveram maiores barreiras às exportações para a União Soviética enquanto aguardavam uma maior liberalização. Finalmente, em uma importante reunião do CoCom em Paris, em junho passado, os Estados Unidos aderiram às exigências europeias de liberalizar os padrões para computadores e máquinas-ferramentas exportados para as democracias emergentes da Europa Oriental. Nessa reunião, as nações do CoCom também concordaram em criar uma “Lista Central” na qual um conjunto muito restrito de tecnologias verdadeiramente sensíveis seria rigorosamente protegido. A lista de tecnologias específicas a serem protegidas está sendo preparada e será ratificada em uma reunião planejada para o início deste ano. Embora qualquer afrouxamento dos controles do CoCom seja bem-vindo, seria um erro acreditar que tais mudanças incrementais resolverão os problemas das empresas norte-americanas prejudicadas pelos controles de exportação. Afinal, as reformas recentes não impedem que o governo dos EUA interprete o exercício de controle de exportação de forma mais pesada do que outros governos. Além disso, ficou claro desde junho que concepções ultrapassadas de segurança nacional construídas ao longo de meio século não desaparecerão da noite para o dia. Apesar das mudanças ostensivas na política dos EUA, as autoridades do Pentágono mantêm um imenso poder para impedir as liberalizações que foram acordadas, em princípio, por seus superiores. A agência do Pentágono responsável pelos controles de exportação, a Defense Technology Security Administration (DTSA), resistiu até mesmo ao compromisso da Lista Central. E quando membros de um grupo interinstitucional governamental que elaborava os detalhes do acordo tentaram lembrar a um alto funcionário do DTSA que o plano havia sido aprovado pessoalmente pelo presidente Bush, sua resposta foi: “Ele não fala pelo DTSA!” Apenas uma semana após a conferência de Paris em junho passado, o pedido de licença de um consórcio entre EUA, Alemanha e Hungria para importar máquinas-ferramentas fabricadas nos EUA para uma fábrica de moldagem por injeção na Hungria foi rejeitado pelo Departamento de Defesa, apesar do fato de as ferramentas terem tolerâncias bem dentro dos limites acordados em Paris. Autoridades do Pentágono apresentaram o argumento familiar de que os produtos de consumo não precisavam desse nível de tecnologia. Autoridades do Pentágono também sugeriram que, à medida que a lista governamental de tecnologias básicas de uso duplo for liberalizada, mais produtos podem muito bem ter que ser transferidos para a Lista de Munições dos EUA, que é ainda mais rigidamente controlada. Apesar das melhorias recentes, as contradições do sistema de controle de exportação permanecem. Os burocratas sempre ficarão atrás das necessidades dos negócios, as regulamentações por trás da tecnologia, a política por trás dos mercados. Até que os Estados Unidos reexaminem os princípios nos quais o sistema de controle de exportação se baseia, poucas reformas sérias são possíveis. A necessidade de revisão ideológica O desafio nos próximos anos é reproduzir os benefícios que existiram durante os 30 anos do “Século Americano”, mas em um contexto institucional radicalmente transformado. Isso significará tornar explícitas várias metas políticas implícitas, muitas das quais contradizem categoricamente a filosofia econômica que orientou a política dos EUA por 40 anos e que o governo ainda busca exportar para o mundo. Primeiro, se o Pentágono não é mais uma fonte de uma política tecnológica implícita e confiável, então os Estados Unidos precisam tornar essa política explícita e civilizá-la. Até agora, o governo Bush tem resistido veementemente, tanto por motivos fiscais quanto ideológicos, a qualquer coisa que se assemelhe a uma política civil de tecnologia. No entanto, somente quando as metas tecnológicas nacionais são explicitadas, em vez de serem consideradas como transbordamentos militares “acidentais” e ideologicamente encobertos, as escolhas políticas podem ser debatidas de forma inteligente. Em segundo lugar, a questão da segurança precisa ser reduzida à questão de como manter produtos militarmente úteis fora das mãos de nações terroristas sem desarmar a alta tecnologia dos EUA. Isso exigirá um regime multilateral com regras mais consistentes — na verdade, um CoCom mais forte, menos dominado pelos Estados Unidos. Também implica uma mudança no eixo de preocupação de Leste-Oeste para Norte-Sul. E o governo dos EUA deve parar de impor maiores restrições unilaterais à indústria dos EUA. Isso significa não apenas cercas mais altas em torno de menos produtos, mas também cercas equivalentes em torno de todos os possíveis exportadores. Em terceiro lugar, a política dos EUA precisa colocar todas as questões comerciais estratégicas sob o mesmo teto. A administração do sistema de controle de exportação agora está dispersa entre várias agências, mas dominada pelos militares. A negociação comercial é de responsabilidade do Representante Comercial dos EUA, enquanto a política de tecnologia comercial, tal como está, é da competência do Departamento de Comércio, da National Science Foundation, do Departamento de Energia e de outras agências com políticas industriais secretas. Em última análise, o governo deve assumir a responsabilidade por seu papel inevitável na tecnologia e na política comercial. Como em outras nações, o mesmo grupo de formuladores de políticas precisa ser encarregado de avaliar quais tecnologias são importantes para incubar, comercializar ou restringir, e como essas metas necessariamente se comparam. No final das contas, a resolução do paradoxo do controle de exportação exigirá mais do que uma reorganização legislativa ou burocrática. Também exigirá uma revisão ideológica. A política dos EUA deve reconhecer que os Estados Unidos precisam de metas e políticas tecnológicas que sejam comerciais e militares, e que precisamos de uma estratégia comercial cujo objetivo não seja levar o laissez-faire a um mundo cético, mas construir um sistema equilibrado e sustentável que não prejudique unilateralmente as empresas dos EUA. Só então as compensações necessárias serão conceitualmente e burocraticamente imagináveis. Somente quando o governo dos EUA reformula seu papel no mundo para levar em conta as mudanças nas realidades econômicas e políticas, as empresas dos EUA podem continuar com o trabalho de competir nos mercados globais de tecnologia.

Como a “segurança nacional” prejudica a competitividade nacional

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